看得见的无权罚；有权罚的看不到

　　    文明是管出来的，不是自律出来的

　　    解决游客不文明行为处罚就是教育

　　    三天前，在颐和园散步的曹先生看到，十七孔桥附近十多名男性游客同时面对颐和园外墙小便，引得外国游客边摇头边拍照，曹先生拍照，并发微博批评游客不雅行为。昨日，颐和园管理处回应称，颐和园内共有150余处公厕，布局合理，如此多游客当众小便，属不文明行为。（据新京报）

　　    近年来，随着中国社会步入大众旅游时代，境内外的旅游“不文明”行为屡见报端。在今年5月微博曝光埃及古庙“到此一游”事件之后，旅游者不文明行为一度引发了社会上激烈的讨论。国家旅游局也随即再次发布中国公民旅游文明公约及出境行为指南，以倡导社会“文明旅游”。然而，仅仅时隔两月，又一起旅游者不文明行为引爆舆论。

　　    旅游观察团成员、国家旅游局从事配合全国人大财经委起草《中华人民共和国旅游法》的特邀专家、北京第二外国语学院法政学院副教授王天星认为，游客在颐和园便溺的行为应从两方面看：一是随地便溺游客自身的素质问题；二是公园、文物行政主管部门执法的问题，后者尤其重要。

　　    王天星说，虽然《旅游法》提出了旅游者义务，如法律第13条规定，“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”但是目前，还没有法律法规对旅游者违反规定提出细致的处罚。

　　    他认为，当前，境内大多数景区的管理者无权对不文明的游客行使处罚权，只能劝阻。因为旅游景区的管理机构不属于行政机关，而是事业编制或企业性质。事业编制的管理机构要行使处罚权，前提是该景区属于风景名胜区。风景名胜区管理机构依据《风景名胜区条例》有权对不文明的游客处以50元以下的罚款；而其他类型的景区、其他性质的管理机构则无处罚权。

　　其次，有权处罚的行政机关一般看不到游客的不文明行为。处罚机关如文物保护机关、公安机关一般不会常驻景区，从而出现了“看得见的无权罚；有权罚的看不到”。

　　    根据《北京市公园条例》第五十六条的规定：“违反本条例第四十六条规定，有下列行为的，按下列规定处罚：（一）随地吐痰、便溺的，责令改正，并可以处20元以上50元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。对主要公园内的上述违法行为的行政处罚，由市园林行政管理部门实施；对其他公园内的上述违法行为的行政处罚，由城市管理综合执法组织实施。主要公园的范围由市人民政府确定”。

　　    不过，根据北京市公园管理中心公开的信息，颐和园属于主要公园、市属公园。颐和园内的便溺行为，应由市园林行政管理部门进行处罚。但是，市园林绿化局所属执法监察大队远在西城区德胜门外，距离颐和园有近10公里之遥。因此，要求市园林绿化局所属执法监察大队每天派员到颐和园执法是不现实的。比较现实的是颐和园自己的工作人员对不文明行为及时进行制止，对违法现行及时进行处罚。可是，颐和园属于事业单位，没有法律的明确规定，无权执法。这就是典型的“管得着的看不见，看得见的管不了”。

　　    为此，王天星建议为解决此类问题，应该由市园林绿化局通过法定程序，依照《行政处罚法》将其执法权委托给颐和园。由此，颐和园的工作人员将有权对不文明、不法行为及时进行劝阻、执法。不文明、违法的行为将会由于及时执法、强力执法而得以收敛，以致消失。 

　　    采访中，他特别指出，文明是管出来的，不是自律出来的。解决游客不文明行为处罚就是教育。过去我们强调教育为主，实际上口头教育常常不见效果。处罚就是教育的一种方式，而且见效快。建议景区所在地政府通过政府规章的形式，将有关机关的处罚权委托给景区管理机构。同时，景区管理机构也应配备相应的法制工作者或者对现有人员加强法制培训，以适应受托执法的需要。（小昭）