临武公路养护市场化调研报告

   　7月20日至21日，根据省交 通运输厅党组成员、副厅长董清云 的指示，我们对临武养护市场化工 作进行了调研。此次调研我们召开 了专题座谈会，听取了郴州市局领 导相关情况介绍及临武县局关于养 护市场化的汇报，现场察看了 S324、X084(书楼至汾市通乡公 路)及小湾村通村公路路况，与路 上作业养护承包人员进行了交谈。 通过调研，我们认为临武县局大胆 创新养护运行机制，形成了一套较 为成熟的市场化养护、服务模式， 在提升养护管理、服务水平方面取 得明显成效，符合当前公路发展实 际及“管养分离”的要求，具有典 型引领示范作用，具有一定的推广 价值。现将有关调研情况报告如 下：

　　一、基本情况

　　临武县域情况。全县国土总面积1375.24平方公里，辖22个乡 镇、5个农林场所，总人口37.74万 人。矿产资源丰富，锡储量居全国 第四位、全省第一位，铷储量居全 省第二位，钨、铅、锌、钽、铌等 储量均处于全省前五位，且为全国 200个重点产煤县之一，有“小有 色之乡”、“煤炭之乡”之称。2011 年全县地区生产总值723479 万 元，财政总收入70188万元。

　　管养机构情况。根据“临编 〔2010〕3号”文件，现临武县公路 管理局由燃油税改革前的县公路管 理局与县乡公路管理站合并组建而 成，归口县交通运输局管理，主要 负责全县所有公路的建设、养护和 管理，为“参公”的正科级事业单 位，内设5个股室(办公室、计划 财务股、工程股、养护股和路政 股)，下设2个直属二级事业单位 (路政大队、养护管理所)。管养里程情况。管养总里程由 燃油税改革前的100余公里增加到 现在的1300余公里(纳入统计年 报里程910余公里)，其中省道233. 83公里、县道146.12公里、乡道 296.18公里、村道232.67公里、组 道394.8公里;二级公路73.742公 里，三级公路35.59公里，四级公 路712.945公里。

　　管养人员情况。现有在职职工 113人，其中局领导班子8人、59 人从事治理车辆超限超载管理工 作、养护股和养护管理所实行“两 块牌子、一套人员”共14人、财务 股3人、工程股6人、路政股4人、 路政大队10人、办公室9人(含驾 驶员3人)。根据“临编〔2010〕3 号”文件，全局核定全拨事业编制 50人(其中机关编制30人、直属 二级事业机构编制20人)，其余人 员按自然消减原则不再补员。

　　管养经费情况。根据“临财预 〔2012〕5号”文件，2012年临武 县财政局下达临武县公路管理局总 预算经费635.03万元，其中人员经 费359.63万元(人平3.18万元)、 公用经费62.4万元、专项经费(小 修保养)213万元。其它费用以专 题报告形式争取经费，如今年争取 县政府绿化经费1980 万元，在 S214线、S314线、X084线、X086 线等公路上，种植了香樟等树苗与 草皮，建成了高标准公路绿化带。

　　二、主要做法及成效

　　燃油税改革改革后，从2010 年开始，临武县局在总结以往实施市场化养护经验的基础上，对养护 市场化运行模式进一步完善，形成 一套较为成熟的市场化养护、服务 模式。主要做法是：“分类承包，合 同管理;跟踪考核，计量支付”。 “分类承包，合同管理”。一 是大修工程“公开招包”。对大修工 程采取公开招标方式确定施工承包 单位，以合同管理方式执行建设项 目管理规定。二是中修工程“专业 承包”。对中修工程(如清灌缝、水 毁抢修、构造物修建、小规模的路 面工程等)采取专业队伍承包方 式，选用相对较固定的、有一定专 业技术能力及机械设备的长期合作 的社会施工队伍承包完成。承包合 同明确工程量和单价，按程序验收 合格后结算。施工所需设备一般由 施工队负责，优先使用公路局的现 有设备，结算时扣除租赁费用。特 别采取分片区与有工程设备的人员 签订协议，约定在同等条件下，平 时公路部门优先使用其设备，在有 公路应急保通任务时，其设备必须 无条件的迅速集结先行投入应急抢 修保通。三是小修保养工程“分项 承包”。对小修保养工程，先确定路 况优良率指标，后在线路的沿线选 择有责任心、比较扎实的人员，分 段、分项目(如路肩水沟清理、路 面清扫保洁、行道树维护、小量塌 方和堆积物清理等)承包。一般是 “一路一承包”，签订承包合同，由 承包人根据里程的长短聘请适当数 量的人员(一般是2公里/人)。承 包人履行“平时养护、急时应急、需 时服务”的职责，对“分项承包”的 小修保养工程实行“不同养”：路面 清扫保洁实行“经常养”，干线每天 保洁一次，支线至少每周保洁一 次，并不定期巡路清扫，承包费用 为100元-400元/月?公里;路肩 水沟清理、行道树维护、小量塌方、 堆积物清理等实行“按需养”，按照 需要签订分项承包合同开展养护作 业。同时，承包人还负责非正常天 气的路况巡查报告。四是通村公路 “村民承包”。对通村公路采取“行 业指导，乡村负责，村民自养，以 奖代补”方式，由当地村委物色人 员管养，一般是一村1人，签订养 护承包协议，主要负责路肩水沟清 理、路面清扫保洁、道路状况(含 路政方面的事项)报告。

　　“跟踪考核，计量支付”。一 是以养护股和养护管理所为主的组 织机制，解决“钱怎么用”的问题。 由养护股和养护管理所组成全县公 路养护管理指导考核工作机构，分 类负责公路养护管理日常工作。对 大中修工程、小修保养、通村公路， 分门别类采取不同的管理模式，跟 踪监督管理全过程，实行科学规范 计量支付。二是以监督指导为重点 的工作机制，解决“活怎么干”的 问题。按照分工，各负其责，协调 配合，养护股负责计划安排、验收 考核、信息统计，养护管理所负责 道路巡查、技术指导、质量管理、工 程计量，做到从发现问题(道路巡 查)、问题处理(计划安排)、过程 监管(技术指导、质量管理)到问 题解决(验收、计量、统计上报)的 全方位、全过程监督指导到位。三 是以奖惩为导向的考核机制，解决“事怎么管”的问题。对大中修工 程、小修保养工程每周巡查考核一 次，每月综合考核一次，每次考核 结果当场与承包人见面，并且承包 人签字认可。根据考核结果，兑现 承包费用。对通村公路，县局根据 不同的情况，每年检查2-4次，视 路况质量优劣给予适当奖励补助。 通过近年来大力实施公路养 护市场化运作模式，临武县公路 管理局的公路养护管理工作实 现了“两大转变”：

　　一是实现了由养护管理、生 产到纯管理转变，工作效率大提 高。实施市场化养护后，临武县局 由集管理、生产一身转变为纯管 理，极大地提升了养护工作效率。 正如临武县局所说：“以前，我们从 养护材料购买、机械维修到养路工 工资发放，从路域环境治理到抢险 维修等，事无巨细，样样包管，结 果是钱没少花，事没管好，工作绩 效差;现在我们专心致志地负责承 包工作任务下达及验收、考核等工 作，通过严格的绩效管理，避免‘一 包了之’或‘一发了之’，对承包人 工作任务完成质量实行精细考核和 细致评比，及时做出奖惩，按时兑 现承包经费，提高了工作效率，确 保了养护质量。”

　　二是实现了无传统意义上的 养护道班及养路工转变，管理水 平大提升。目前临武县局没有养 护道班及传统意义上的正式养护人 员，全县所有公路全部实行市场化 养护。临武县局对养护股和养护管 理所共14人实行“两块牌子、一套 人员”，负责对承包人、承包路段的 监督、指导等工作，变“花钱养人” 为“花钱养路”，变“具体做事”为 “指导做事”，变“运动员”为“裁 判员”。养护管理人员从具体养护 事务中抽身出来，工作积极性和养 护管理水平明显提高。用养护管理 人员的话讲：“以前，我们从事具体 的养护操作工作，总是强调缺乏机 械设备和人力。现在通过市场化养 护，我们加强监督指导，工作强度 大大减轻，养护更主动、更有效。” 实行养护市场化后，临武公 路实现了“三大提升”：

　　一是路况水平及通行能力大 幅提升。从2010年以来通过实施 养护市场化，临武公路路况得到明 显改善。2011年干、支线优良路率 分别达96.5% 、91.6%，分别比 2009年提高了13、3个百分点，分 别高出2011年该市干、支线平均 水平的13.1、16.4个百分点。路域 环境治理成效显著，路容路貌得到 较大改观，公路通行能力明显提 升。这次调研，我们途径线路的路 况良好，路容路貌整洁、美观，确 保了道路畅通。

　　二是养护效益大幅提升。养 护工作效率大幅提升，养护成本 大幅节约，实现了管理方、承包 方效益“双提高”。临武县局通过 反复的比较考核，3名正式职工一 天完成体力工作量与1名采取承包 方式的农民工一天完成工作量基本 等同。按1名民工平均日工资为80 元、1名正式养路职工平均日工资 达到137元(平均月工资近3000 元)计算，1天养护成本可节约331 元。临武县局还算了一笔“经济 帐”：按正常养护1300余公里的管 养里程，约需300 人正式养路职 工，每人每年费用按5万元(含各 类保险费)计算，仅此一项就需 1500万元，还不包括材料费;现在 通过政府治超，路面破损率显著下 降，日常养护压力明显减轻，实施 公路养护市场化每年承包费为200 多万元(基本含材料费、工具费)， 可节约养护成本1300万元。承包 方按合同约定上路，干完路上的 活，地里的农活也不耽误，大大增 加了收入。如承包人石府歌全家承 包X084(书楼至汾市通乡公路)13 公里的路面清扫保洁、水沟清理， 在干好地里农活的同时，一年还能 通过承包养路增加2 万多元的收 入。目前临武县公路沿线的居民承 包养路的积极性非常高，都争着承 包养路。

　　三是行业形象大幅提升。通 过实施市场化养护带动行业形象大 幅提升，临武县公路管理局获得 “2010年度全市公路综合目标管理 三等奖”、“2011年度全市公路综 合目标管理一等奖”、“临武县 2011年度综合绩效评估工作二等 奖”等荣誉，局长严时友被评为“全 国交通运输系统劳动模范”。

　　三、推行养护市场化的有关 建议

　　通过调研，我们认为，养护市 场化符合当前公路发展的形势要 求，符合省局提出的“管养分离”的 改革精神，能较好解决我省公路当 前面临的人员、经费方面的困难， 具有一定的推广价值。结合临武公 路养护市场化的做法，我们对推进 我省公路养护市场化提出如下建 议：

　　1、要结合实际，“因地”推 行养护市场化。临武县局的养护 市场化是在燃油税改革后管养里程 迅猛增加、养护经费紧张、养护人 员不够的情况下进一步总结完善、 大力推行，实际恢复了公路管理机 构的本身职责，把自身管理的职责 做好，将市场化运作的事还原给市 场去调节。实践证明这种市场化养 护运作模式比较适合临武公路养护 实际，符合养护运行机制改革发展 方向，符合公路“管养分离”的要 求，与国家事业单位改革政策相向 而行，取得了较好的经济、社会效 益。建议各地在学习借鉴“临武经 验”的同时，要结合各自在体制、路 况、人员、经费等方面的实际情况， 因地制宜，稳步推进政事、事企、管 养、大小(大中修与小修)、小保(小修工程与日常保养)“五大分离”， 逐步实现养护市场化;同时要提高 对省局推行“中心养护站+道班”养 护模式重要性的认识，切实将落实 “中心养护站+道班”养护模式与本 地实际情况结合起来，站在“两全” 提质(路网全面提质、服务全面提 质)的高度，积极探索以市场化运 作模式推进养护、应急、服务“三 位一体”的中心养护站建设、规范 设置“定岗、定人、定责、定酬”的 养护道班，履行“平时养护、急时 应急、需时服务”的职责，发挥普 通公路的基础性、服务性、先导性 作用。

　　2 、要制定行业指导意见，

　　“引领”养护市场化。调研中发现， 由于缺乏政策、法律依据及行业标 准，临武县局在市场化养护过程中 存在的一些不规范的随意性行为。 建议由省里制定养护市场化的行业 指导意见，明确养护定额标准，规 范养护招投标、承包行为，规定从 日前，株洲市公路系统干部职工赴临武县考察学习公路养护市场化 事养护生产必须具备的资质条件 等。

　　3、要规避法律纠纷，“和谐”

　　发展养护市场化。对照2008年1 月1日起实施的《劳动法》，临武县 局实施的养护市场化在用工形式、 合同签订等方面还存在不规范的地 方。经了解，目前临武县局除大中 修工程外，其余的都是与自然人签 订承包合同，存在法律纠纷隐患。 建议各地积极鼓励有一定经济实 力、专业能力的自然人成立公路保 洁公司，鼓励具有一定资质的养护 企业参与养护工程承包。今后养护 工程要与法人签订承包合同，不要 与自然人签订承包合同，要由养护 企业、公路保洁公司等招标承养， 妥善处理好劳动关系，避免法律纠 纷，和谐推进养护市场化，确保养 护事业健康发展。

　　4、要降低养护成本，“并重”

　　推进治超与养护市场化。治超是 最大的养护，治超也是实行养护市 场化的必要前提，这是近几年临武 治超实践的有力证明。临武县在燃 油税改革前公路破损、重复投入的 现象十分严重，2条近60公里的省 道，常年基本上没有畅通的时候， 大中修、新改建工程屡修屡坏，浪 费大量的人力、财力、物力，养护 市场化成效不太明显。近3年来，根 据郴州市委、市政府的要求，临武 县局按照郴州市公路局的统一部 署，积极配合当地党委、政府强力 推进政府主导的治超工作，实施市 场化养护，临武公路路况得到极大 改善，路面破损率显著下降，路况 常年保持稳定。建议各地学习推广 “临武经验”，加大治超和市场化养 护力度，保护公路建设成果，延长 公路使用寿命，降低公路养护成 本。只有路况稳定了，养护市场化 才能真正收到实效。